【摘要】最低生活保障制度是城鄉(xiāng)困難群體的最后一道安全網(wǎng),實(shí)施好這項(xiàng)工作，事關(guān)困難群體的切身利益,事關(guān)社會(huì)和諧和穩(wěn)定大局。尤其對(duì)于我省一半以上的農(nóng)村人口來說，妥善解決廣大農(nóng)村困難群眾的最低生活保障問題有著極其深遠(yuǎn)的現(xiàn)實(shí)意義。通過調(diào)研發(fā)現(xiàn)，近年來我省城鄉(xiāng)低保工作雖然成效明顯,但還存在保障對(duì)象確定難、工作運(yùn)行機(jī)制不暢、監(jiān)督管理不到位等問題,亟需采取有效措施加以解決。調(diào)研報(bào)告從建立家庭經(jīng)濟(jì)狀況核對(duì)機(jī)制、健全農(nóng)村低保運(yùn)行機(jī)制、完善臨時(shí)救助制度、加強(qiáng)低保工作能力建設(shè)、加大監(jiān)督檢查力度五個(gè)方面提出了具體應(yīng)對(duì)措施。
一、低保工作的基本評(píng)價(jià)
我省于1997年和2007年相繼建立了城鄉(xiāng)低保制度，建制以來，在省委、省政府的高度重視下，各級(jí)黨委、政府及有關(guān)部門從維護(hù)改革、發(fā)展、穩(wěn)定大局和貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的高度出發(fā)，將城鄉(xiāng)低保作為一項(xiàng)重要工作，列入重要議事日程，加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)、狠抓落實(shí)，低保制度不斷完善，資金投入不斷加大，保障水平不斷提高。目前，我省城鄉(xiāng)低保的保障人數(shù)已達(dá)63.5萬人，覆蓋面已占全省總?cè)丝诘?1.3%。城鄉(xiāng)低保對(duì)象分別較制度建立初期增長了9倍和75%。低保保障標(biāo)準(zhǔn)也分別由117元/月和56元/月增加到 235元/月和115元/月。從此次檢查調(diào)研的情況看，各地城鄉(xiāng)低保工作基本上做到了政策落實(shí)到位、制度措施健全、操作程序規(guī)范、資金兌現(xiàn)及時(shí)，有效保障了全省困難群體的基本生活，發(fā)揮了低保在社會(huì)保障方面的兜底作用，對(duì)促進(jìn)我省經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定發(fā)揮了重要作用。
二、存在的主要問題
目前，城鄉(xiāng)低保都不同程度的存在一些問題，這些問題既有制度設(shè)計(jì)層面的問題，也有操作層面的問題。具體表現(xiàn)在以下四個(gè)方面：
一是家庭經(jīng)濟(jì)收入核查方面。根據(jù)國務(wù)院《城市居民最低生活保障條例》和國務(wù)院《關(guān)于在全國建立農(nóng)村最低生活保障制度的通知》的有關(guān)規(guī)定，只有人均收入低于當(dāng)?shù)氐捅?biāo)準(zhǔn)的家庭才能享受城鄉(xiāng)低保。因此，準(zhǔn)確認(rèn)定家庭收入就成為確定低保對(duì)象的核心環(huán)節(jié)。在實(shí)際操作過程中，人均收入核實(shí)缺少統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，低保工作人員也缺少相應(yīng)的核查手段。目前，我省城市低保人均收入認(rèn)定，主要采取低保申請(qǐng)人出示收入證明、工作人員入戶調(diào)查和鄰里取證的方式進(jìn)行;農(nóng)村低保主要靠生活形態(tài)的直接觀察，這些方式有一定的客觀性，但較為粗放，無法消除瞞報(bào)、少報(bào)或者不報(bào)個(gè)人家庭收入的情況。由于無法準(zhǔn)確獲得家庭成員務(wù)工收入，無法查詢金融機(jī)構(gòu)存款、證券信息以及房產(chǎn)、車輛等財(cái)產(chǎn)信息，也無法通過稅收、公積金、社會(huì)保險(xiǎn)繳納情況等來核對(duì)家庭收入和財(cái)產(chǎn)，低保對(duì)象的認(rèn)定和補(bǔ)差水平的確定主要憑主觀臆斷，缺乏科學(xué)依據(jù)，不可避免的會(huì)出現(xiàn)“錯(cuò)保”。收入核查難問題已成為我省城鄉(xiāng)低�？茖W(xué)運(yùn)行的重大瓶頸。
二是制度運(yùn)行方面。按照國家的制度設(shè)計(jì)，農(nóng)村低保應(yīng)該實(shí)行“按標(biāo)施保、應(yīng)保盡保”。但由于收入核查等方面存在瓶頸，因而我省農(nóng)村低保在實(shí)際操作中采取的是總量控制，然后參考各地的貧困程度以及人口數(shù)量等因素層層分配指標(biāo)的運(yùn)作方式。這種方式雖然不是很科學(xué)，但是便于操作，因而在制度建立初期無疑也是一種無奈而合理的選擇。這種控制指標(biāo)的操作方式不可避免的帶來了一系列問題。由于指標(biāo)已經(jīng)限定，各村民委員會(huì)普遍采取按直觀上的困難程度“末尾倒排”的方式確定對(duì)象，既不認(rèn)真核算收入，也不“按標(biāo)施保”。這樣就會(huì)出現(xiàn)經(jīng)濟(jì)狀況相差不大的家庭，有的享受了低保，有的被排除在低保之外，加之目前低保的“含金量”越來越高，內(nèi)外反差較大，從而引發(fā)心理失衡，產(chǎn)生矛盾和糾紛。為了解決矛盾、搞平衡，多數(shù)地區(qū)普遍的做法是“拆戶保”，或是通過動(dòng)態(tài)管理“輪流坐莊”，個(gè)別地區(qū)甚至出現(xiàn)“平分低保金”的情況。另外，限定指標(biāo)的做法也會(huì)造成不同村之間受保對(duì)象收入水平反差較大，低保面寬窄不均的狀況。按道理，縣鄉(xiāng)兩級(jí)應(yīng)根據(jù)發(fā)展?fàn)顩r、貧富變化等實(shí)際情況定期對(duì)指標(biāo)進(jìn)行一些調(diào)整，但從目前掌握的情況看，各縣(市、區(qū))對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)村的指標(biāo)從建制以來基本都未做過調(diào)整。
三是政策落實(shí)方面。城鄉(xiāng)低保的制度設(shè)計(jì)都是“按戶施保”，即以戶為單位進(jìn)行家庭人均收入核算，達(dá)不到低保標(biāo)準(zhǔn)的納入低保給予補(bǔ)差。但在調(diào)研檢查中發(fā)現(xiàn)，目前各地在實(shí)際操作中普遍存在“拆戶保”，或“按人施保”的情況。在與縣鄉(xiāng)村三級(jí)干部座談時(shí)，大家比較集中意見就是要求在操作中實(shí)行“保戶”與“保人”相結(jié)合，其理由是：目前，農(nóng)村多數(shù)地區(qū)的家庭可大致分為三類，第一類是最貧困的家庭，即“不救不活”家庭，約占總農(nóng)戶數(shù)的5%;第二類是生活水平一般的家庭，約占總農(nóng)戶數(shù)的85%;第三類是相對(duì)富裕的家庭，約占總農(nóng)戶數(shù)的10%。他們建議對(duì)第一類家庭全部按戶施保;對(duì)第二類家庭中具有特殊困難(因病、殘疾等)的成員從家庭中剝離出來進(jìn)行保障，即“按人施保”。
四是縣鄉(xiāng)兩級(jí)政府履行職責(zé)方面。根據(jù)國家和省上有關(guān)政策規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府負(fù)責(zé)農(nóng)村低保的審核，縣級(jí)民政部門負(fù)責(zé)低保的審批。從此次調(diào)研走訪的情況看，多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)農(nóng)村低保工作是重視的，履行工作職責(zé)是認(rèn)真的，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)從村級(jí)民主評(píng)議的環(huán)節(jié)就積極介入，履行好監(jiān)督審核的職責(zé)，確保了農(nóng)村低保的公開、公平、和公正。但是確有部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)不能認(rèn)真履行工作職責(zé)，以人員少、工作忙為由忽視入戶調(diào)查，放任村委會(huì)進(jìn)行評(píng)議，對(duì)村委會(huì)上報(bào)的對(duì)象不能嚴(yán)格把關(guān)審核，起到的僅僅是“二傳手”作用。另一方面，基層民政能力明顯不足。縣、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))兩級(jí)由于從事低保工作的人手少、經(jīng)費(fèi)短缺造成城鄉(xiāng)低保工作難以實(shí)現(xiàn)精細(xì)化管理。按照要求，縣級(jí)民政部門在進(jìn)行審批時(shí)，應(yīng)按照一定的比例進(jìn)行入戶調(diào)查，但目前大部分縣級(jí)民政局由于自身能力所限，沒有按規(guī)定開展入戶核查工作。此次調(diào)研的西寧市、海東地區(qū)、海南州共有18個(gè)縣，202個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，通過走訪統(tǒng)計(jì)，所有鄉(xiāng)(鎮(zhèn))都只有一名民政助理員，除負(fù)責(zé)人民政各項(xiàng)工作(救助、救災(zāi)、優(yōu)撫、危房、福利等)以外，還兼職負(fù)責(zé)殘聯(lián)、扶貧等工作，由于兼職工作太多，難以對(duì)低保工作進(jìn)行精細(xì)化管理。同時(shí)，城鄉(xiāng)低保工作需要經(jīng)常入戶走訪、調(diào)查核實(shí)，還需要為每一名低保對(duì)象建立檔案資料，這都需要一定的工作經(jīng)費(fèi)，目前鄉(xiāng)(鎮(zhèn))一級(jí)普遍沒有低保專項(xiàng)工作經(jīng)費(fèi)�？h級(jí)民政部門也同樣存在人手少、經(jīng)費(fèi)缺、工作手段落后的問題。如海東地區(qū)，除民和縣上半年落實(shí)工作經(jīng)費(fèi)2.8萬元以外，其他各縣民政局都未落實(shí)工作經(jīng)費(fèi)。
三、下一步應(yīng)對(duì)措施
當(dāng)前，正處于改革攻堅(jiān)期、社會(huì)轉(zhuǎn)型期、矛盾凸顯期，發(fā)展任務(wù)繁重，利益訴求多元，矛盾問題復(fù)雜。目前城鄉(xiāng)低保工作中存在的問題，也是改革發(fā)展進(jìn)程中的問題，同樣可以在改革發(fā)展中加以妥善解決。對(duì)此，廳黨組認(rèn)識(shí)明確，態(tài)度堅(jiān)決，積極深入基層問計(jì)于民，群策群力謀劃措施，努力推進(jìn)城鄉(xiāng)低�？茖W(xué)化規(guī)范化管理水平。下一步，將從以下五個(gè)方面著手做好工作：
(一)建立推進(jìn)家庭經(jīng)濟(jì)狀況核對(duì)機(jī)制。根據(jù)民政部的統(tǒng)一部署，我省西寧市、格爾木市、大通縣今年被國家列為全國第二批居民家庭經(jīng)濟(jì)狀況核查試點(diǎn)地區(qū)。我們將抓住機(jī)遇，認(rèn)真組織開展好試點(diǎn)工作，在指導(dǎo)試點(diǎn)地區(qū)建立起政府主導(dǎo)、民政牽頭、部門配合、社會(huì)參與的家庭經(jīng)濟(jì)狀況核定工作協(xié)調(diào)機(jī)制的基礎(chǔ)上，從搭建部門聯(lián)動(dòng)的信息共享平臺(tái)入手，建立民政部門從房產(chǎn)管理、車輛管理、公積金管理、金融、工商、稅務(wù)、人力資源和社會(huì)保障、社會(huì)保險(xiǎn)等居民公共信息管理部門獲取相關(guān)對(duì)象個(gè)人資產(chǎn)真實(shí)狀況的信息核對(duì)機(jī)制。為破解我省居民家庭收入和財(cái)產(chǎn)核算難問題積累經(jīng)驗(yàn)、提供示范，并以點(diǎn)帶面向全省逐步進(jìn)行推廣，從根本上解決因家庭收入和財(cái)產(chǎn)核對(duì)難而產(chǎn)生的一系列問題。
(二)積極健全農(nóng)村低保運(yùn)行機(jī)制。鑒于目前農(nóng)村低保運(yùn)行機(jī)制上存在的問題，我們將積極探索取消目前采取的層層控制保障指標(biāo)的運(yùn)行模式，采取省上綜合考慮各地人口數(shù)量、貧困程度等綜合因素后，核定各地補(bǔ)助資金基數(shù)，各地結(jié)合實(shí)際，按照“按標(biāo)施保、應(yīng)保盡保”的原則組織開展農(nóng)村低保工作。這樣做既可以強(qiáng)化縣級(jí)人民政府的責(zé)任，調(diào)動(dòng)基層各級(jí)政府的工作積極性，也可以解決目前因控制指標(biāo)而帶來的矛盾和問題。為穩(wěn)妥推進(jìn)這項(xiàng)工作，將考慮選擇部分地區(qū)先行試點(diǎn)。同時(shí)，將積極研究在目前的運(yùn)行模式下對(duì)補(bǔ)助檔差政策進(jìn)行調(diào)整的辦法，督促縣、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))兩級(jí)政府對(duì)本地區(qū)的低保指標(biāo)管理定期動(dòng)態(tài)調(diào)整。
(三)不斷完善臨時(shí)救助制度。目前，我省已普遍建立起以城鄉(xiāng)低保為基礎(chǔ)，以醫(yī)療、教育、取暖、住房等專項(xiàng)救助為補(bǔ)充的社會(huì)救助體系。這些政策主要惠及的是低保對(duì)象群體，由于政策疊加，低保“含金量”越來越高，部分低保家庭得到的各項(xiàng)救助累加后，生活水平高于低保邊緣群體，這種狀況引發(fā)了較多矛盾和問題。為此，我們將抓緊制定低收入家庭的認(rèn)定辦法，使更多的專項(xiàng)救助政策惠及低收入家庭，同時(shí)，通過完善臨時(shí)救助政策，加大臨時(shí)救助的力度，解決好低收入家庭出現(xiàn)的臨時(shí)性、突發(fā)性的困難，緩解目前低保操作中存在的突出矛盾。
(四)著力加強(qiáng)低保工作能力建設(shè)。低保工作事關(guān)社會(huì)和諧穩(wěn)定大局，是各級(jí)政府職責(zé)所在。城鄉(xiāng)低保自運(yùn)行以來，保障資金比當(dāng)初增加了20.5倍，保障人數(shù)增加了6.4倍，但低保管理能力沒有得到相應(yīng)提高。建議在州、縣兩級(jí)民政局設(shè)立低保工作機(jī)構(gòu)，解決3-5名事業(yè)編制干部;鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府按照規(guī)模大小配備1-2名專職民政助理員;鑒于低保工作任務(wù)繁重，各級(jí)政府應(yīng)考慮安排一定的工作經(jīng)費(fèi)。各級(jí)民政部門積極爭取將社會(huì)救助工作納入政府的目標(biāo)考核范圍。同時(shí)，進(jìn)一步加快低保信息化建設(shè)步伐，定期舉辦業(yè)務(wù)培訓(xùn)班，為基層培養(yǎng)高素質(zhì)的業(yè)務(wù)骨干，不斷提高城鄉(xiāng)低保服務(wù)管理水平。
(五)進(jìn)一步加大低保監(jiān)督檢查力度。針對(duì)目前城鄉(xiāng)低保存在的問題，在進(jìn)一步完善政策，落實(shí)制度的同時(shí)，將進(jìn)一步完善責(zé)任追究制和加大行政執(zhí)法力度。建立縣級(jí)民政部門和鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、街道辦事處低保管理問責(zé)制，完善誰調(diào)查、誰簽字，誰審核、誰負(fù)責(zé)的責(zé)任追究制。加強(qiáng)低保問題的查處力度，對(duì)群眾舉報(bào)事件，舉報(bào)一起、查實(shí)一起;對(duì)違法違紀(jì)行為要配合有關(guān)部門依法嚴(yán)肅查處，追究相關(guān)責(zé)任人的責(zé)任。對(duì)媒體曝光和群眾反映屬實(shí)的問題，要及時(shí)糾正，嚴(yán)肅處理。對(duì)有瀆職行為或以權(quán)謀私造成惡劣影響和嚴(yán)重后果的工作人員，要給予黨紀(jì)政紀(jì)處分和追究法律責(zé)任，從而起到震懾和警示作用。同時(shí)，今年將在全省范圍內(nèi)組織開展“農(nóng)村低保監(jiān)督檢查年”活動(dòng)，不斷規(guī)范低保運(yùn)行，使全省困難群眾共享改革發(fā)展成果。